di Gianluigi Coppola* e Sergio Destefanis**

L’Ufficio di Valutazione di Impatto del Senato ha pubblicato il rapporto di ricerca “l’impatto della politica di coesione in Europa e in Italia” redatto in collaborazione con l’Associazione degli economisti regionali (AISRe) e con l’Istituto per la finanza e l’Economia Locale (IFEL) dell’Anci. Il documento è una sintesi dei risultati delle ricerche su tale argomento, condotte da numerosi ricercatori di Università italiane e straniere, tra i quali anche gli autori di questo articolo

A nostro modo di vedere, il rapporto presenta due aspetti di particolare interesse. Il primo è che gli studi riportati nel documento riguardano sia varie esperienze europee che il caso del nostro Paese. Inoltre in tale documento la questione dell’efficacia delle politiche è posta giustamente in termini problematici che tengono in debito conto la complessità delle politiche di coesione, anche se tale aspetto può apparire come un difetto agli occhi di coloro – detrattori o sostenitori – che prediligono facili ed immediate semplificazioni e che sono in cerca di risposte nette (si/no, efficace/non efficace).

La politica di coesione è una delle più importanti politiche europee, un esperimento quasi unico a livello mondiale. Essa è complessa perché articolata in molte misure, regolamentata in modo molto dettaglia, e destinata a molteplici attori presenti in territori molto diversi tra loro. Per tali motivi i risultati ottenuti sono molti eterogenei, variano da regione a regione e dal tipo di misura attuata.

Tuttavia tale politica non è avulsa dal contesto istituzionale della Ue. Essa risente per esempio dell’incompleto processo di integrazione europea in cui è stato realizzata (almeno all’interno dell’Eurozona) un’unica politica monetaria ma manca ancora un’unica politica fiscale. Tale assenza fa sì che gli aggiustamenti agli shock negativi che colpiscono le singole regioni, ricadano sulla politica di coesione, la quale, per sua natura (si ricorda che essa è programmata su un periodo lungo, sette anni) ha una connotazione di tipo strutturale, piuttosto che anticiclica.

In modo simile, sugli effetti di tale politiche è rilevante anche il contesto territoriale, o capitale territoriale, in cui le politiche stesse sono dirette. Capitale territoriale che può essere definito come una misura della capacità dell’ambiente sociale di recepire tali politiche, paragonabile alla fertilità di un terreno, e che le politiche stesse possono e dovrebbero incrementare.

Essendo la politica di coesione una politica multilivello, ovvero basata sul principio di partenariato che coinvolge istituzioni comunitarie, nazionali, regionali e locali nella progettazione, e nella implementazione dei progetti comunitari, è ragionevole supporre che i suoi risultati dipendano dal livello qualitativo delle istituzioni coinvolte. Ne deriva che gli effetti variano a seconda dello stato membro nella quale le politiche sono attuate. Ad esempio, mentre la Germania è il paese in cui la politica regionale ha avuto il maggiore impatto sulla crescita regionale, in Italia l’impiego dei fondi europei ha prodotto effetti più limitati.

Tutto ciò potrebbe anche spiegare il perché esista una relazione non lineare tra ammontare dei fondi impiegati ed effetti ottenuti. Aumentando l’ammontare i fondi oltre un certo limite, i benefici incrementali diventano pressoché nulli. Da ciò deriva la possibilità di aumentare l’efficacia complessiva della politica di coesione trasferendo risorse da territori che hanno raggiunto la capacità massima di assorbimento delle risorse stesse, verso territori che ne sono in deficit.

Per quel che concerne il caso italiano, la politica di coesione deve essere considerata unitamente alle altre misure di intervento nazionali perché, venendo meno il criterio di addizionalità, nel corso degli anni essa ha progressivamente sostituito tali politiche. In effetti, risulta da alcuni studi riportati nel rapporto che l’ammontare dei fondi strutturali assegnati a una regione è correlato negativamente con gli investimenti pubblici e positivamente con i sussidi in conto capitale. Inoltre mentre i sussidi in conto corrente e i fondi di coesione nazionale reagiscono a fluttuazioni puramente cicliche del PIL, ciò non accade per i fondi strutturali, vincolati, a conferma di quanto detto prima, a un ciclo di programmazione settennale.

In ogni caso i fondi strutturali sono diventati in Italia il principale strumento per ridurre i divari territoriali, e in particolare per risolvere il problema del ritardo del Mezzogiorno. Benché in Italia l’impiego dei fondi europei abbia un impatto relativamente debole sulla crescita economica, essi hanno tuttavia un impatto significativamente maggiore delle politiche nazionali di sviluppo regionale e industriale. Tuttavia, da altri studi sull’argomento, risulta che esistono delle significative differenze in termini di impatto, per tipo di fondo impiegato e per settore economico interessato.

Inoltre la qualità delle istituzioni sembra incidere sull’efficacia dei fondi strutturali, assai meno di quanto avvenga per quelle poche politiche nazionali che hanno una qualche efficacia. Ciò può essere spiegato dal fatto che le rigidità presenti nelle procedure di pianificazione, impiego e controllo dei fondi strutturali li rende maggiormente protetti da influenze ambientali potenzialmente nocive.

In sintesi, la politica di coesione, anche se presenta delle problematicità e produce effetti relativamente deboli in Italia, rimane, almeno nel nostro Paese, la principale politica per contrastare le diseguaglianze territoriali. In particolare essa è necessaria per il Mezzogiorno, ossia per quella parte d’Italia, in cui vivono venti milioni di italiani, che più di tutte ha sofferto degli effetti della crisi economica.

La necessità di tale politica e la rilevanza degli aspetti territoriali e istituzionali hanno due importanti implicazioni per il futuro. La prima è l’importanza di partecipare attivamente alla definizione della governance della prossima programmazione 2021-2027 e, proprio perché gli effetti non sono scontati, ciò implica un senso di responsabilità da parte di tutte le istituzioni coinvolte.

*Gianluigi Coppola è ricercatore in Economia – Dipartimento di Scienze Statistiche Economiche, Centro di Economia del Lavoro e di Politica Economica – Università degli Studi di Salerno

**Sergio Destefanis è professore in Economia – Dipartimento di Scienze Statistiche Economiche, Centro di Economia del Lavoro e di Politica Economica – Università degli Studi di Salerno.