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Lo speciale »

Come rendere equo ed efficace il cosiddetto bonus del 110% tra transizione ecologica e mitigazione del rischio.
La sottrazione “addizionante”, il vero coraggio della politica
L’abuso incolpevole dovuto alla difformità tra permesso a costruire ed effettiva realizzazione edile. Catello Bonadia : “Condono? Sì, ma basta che non sia condono”.

di Pasquale Persico

Questa volta lo speciale parte da un invito ad esplorare un video – Pasquale Persico, “Quarta lezione sul paesaggio sublime” – perché esso introduce il breve saggio dell’amico Arch. Catello Bonadia pubblicato da Salerno Economy. Il bravo ex dirigente del Settore Urbanistico della Provincia di Salerno affronta con realismo la possibilità di rendere equo ed efficace il cosiddetto bonus del 110% che consente il riposizionamento del patrimonio edilizio privato in termini di transizione ecologica e mitigazione del rischio. In effetti – per la storia dell’urbanistica poggiata sul territorio negli ultimi 60 anni – questa misura del Pnrr, condivisa da tutti, rischia di essere inefficace perché non tiene conto della situazione generata dall’abusivismo in tutta la sua complessità territoriale, al Nord come al Sud dell’Italia. Il focus del saggio mette in risalto anche il tema dell’abuso incolpevole dovuto alla difformità tra permesso a costruire e realizzazione.  Questo aspetto è più ampio di quanto si creda e nella esperienza fatta da me e dall’Arch. Bonadia nel territorio del Parco dei Monti Lattari – patrimonio Unesco relativamente al paesaggio – il fenomeno inquadrato nel video richiede un salto concettuale ed operativo per sottrarre abusivismo, ma anche per  riconoscere il costruito necessario, per un rinnovamento del comportamento dell’azione pubblica. Non affrontando il tema,  si finirà per creare un divario ancora più elevato tra patrimonio immobiliare di qualità e patrimonio dominante in decadenza, oltre che un’incertezza di destinazione.

Il saggio ci porta per mano dentro la problematica, allargando la prospettiva della politica urbana consentita dal bonus in campo. Questa misura di politica economica  potrebbe far vivere una stagione di sperimentazione nel nuovo scenario collaborativo tra professioni – dentro e fuori – le amministrazione pubbliche. Un grande tema connesso alla riforma della P.A. che deve riposizionare la sua immagine di amministrazione burocratica e subordinata e guadagnare campo in termini di credibilità strategica connessa alla sfida della ripartenza, che presuppone anche un risveglio delle menti e delle competenze potenziali.

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Condono? “Sì”, ma basta che non sia condono

di Catello Bonadia

All’indomani della prima legge sul condono edilizio, artt. 31 e ss. della legge n. 47/85, un amico mi disse che se avesse avuto un immobile di proprietà, anche se questo fosse stato munito di licenza edilizia o di concessione, l’avrebbe condonato, perché in Italia le uniche leggi che ti garantiscono e ti mettono al sicuro da eventuali sorprese sono quelle sui condoni. Parole profetiche.

Una spiegazione a questo apparente paradosso, si può rintracciare nel fatto che l’urbanistica non solo è una disciplina complessa per le sue interrelazioni con le altre materie che si interessano del territorio (edilizia, geologica, ecologica, agronomica-forestale, biologica, igienico-sanitaria, storica, sociologica, geografica, antincendio, …), ma anche perché la materia giuridica, urbanistica e relativa all’edilizia nel nostro ordinamento è stata resa nel tempo una delle più complicate sia per i non addetti ai lavori, ma anche per gli specialisti della materia.

Tale normativa, com’è noto, è volta a regolare l’assetto e lo sviluppo del territorio, assicurando uniformità di trattamento entro un determinato ambito geografico. Chi intende effettuare un intervento edilizio, deve tener conto sia delle prescrizioni di legge immediatamente vincolanti, che delle indicazioni contenute negli strumenti di pianificazione preposti alla tutela del territorio: di settore, regionali, provinciali, comunali o sub-comunali; e, ancora, delle previsioni degli strumenti di controllo dell’attività edilizia.

Non bisogna, poi, dimenticare che con il D.P.R. n. 616 del 1976 le competenze in materia urbanistica furono trasferite alle Regioni, che hanno prodotto leggi proprie , per cui nel tempo la normativa urbanistica è diventata sempre più corposa, complicata e molteplice per il sopravvenire di diverse normative di enti tra loro concorrenti.

Nel periodo che va soprattutto dal dopoguerra ai primi anni ‘90, quando il confine tra il costruire abusivamente o con regolare titolo edilizio era labile, in Italia si è proceduto in modo intenso e diffuso, ed – a partire dal 1967 – per lo più in modo abusivo, particolarmente in aree agricole, non mancano anche abusi in aree centrali.

Gli abusi maggiori si concretizzarono nella realizzazione di manufatti, di tipo unifamiliare o bifamiliare oppure con sopraelevazioni, se non addirittura con interi fabbricati per civili abitazioni, ma anche opifici produttivi.

Quasi tutte le periferie delle città erano di fatto abusive.

Di fronte all’enorme quantità di fabbricati abusivi, quando lo Stato si rese conto che era impossibile ripristinare la legalità attraverso le demolizioni, nel febbraio del 1985 venne emanata la prima legge sul condono edilizio, la legge n. 47/85, seguita poi da altre due leggi: la n.724 del 1994 e la n.326 del 2003.

In questi casi viene in mente la canzone di De Andrè “Don Raffae” “… Prima pagina, venti notizie, ventuno ingiustizie e lo Stato che fa? Si costerna, s’indigna, s’impegna. Poi getta la spugna con gran dignità.”

Oggi i problemi indotti dagli abusi commessi in quegli anni non dovrebbero più comportare nessuna preoccupazione, ma è proprio cosi?

E’ noto a tutti che lo Stato ha previsto bonus fiscali per gli interventi di ristrutturazione edilizia già a partire dal 1986 con il D.P.R. n.917, che all’art. 16 bis prevedeva una detrazione Irpef del 36%.

Successivamente è stata aumentata sia l’aliquota di detrazione fiscale che la spesa massima ammissibile, e i bonus sono stati estesi anche ad altri tipi d’intervento: facciate, efficientamento energetico, sicurezza sismica, e, inoltre, per particolari tipi di utenti, gli incapienti, veniva previsto anche la possibilità di cessione del credito.

Il Governo, quindi, per rimettere in moto l’edilizia con positivi effetti sull’occupazione anche nei settori collegati (ceramica, legno, impiantistica, serramenti ecc.), sia anche per consentire significativi interventi sul patrimonio edilizio esistente al fine di migliorare le prestazioni energetiche e di sicurezza antisismica degli edifici, al fine di  limitare o se non addirittura azzerare il consumo del suolo, ha emanato il D.L.19.5.2020, n.34 -“Misure urgenti in materia di salute, sostegno al lavoro e all’economia, nonché di politiche sociali connesse all’emergenza epidemiologica da COVID-19” – che all’art. 119 istituisce il cosiddetto superbonus prevedendo per gli interventi di efficientamento energetico e di sicurezza degli edifici la possibilità di una detrazione fiscale pari al 110% della spesa sostenuta per un massimo che va da € 96.000 per l’adeguamento sismico ai 50.000/40.000 euro per l’efficientamento energetico più un’altra serie di benefici collegati ai predetti interventi.

Ma la cosa che rende concreta tale agevolazione fiscale è la possibilità data a tutti e non solo agli incapienti, di cedere il credito attraverso diversi meccanismi.

Ma da solo questo D.L. non bastava: bisognava intervenire anche sul testo unico dell’edilizia, il D.P.R. n.380/01, al fine di agevolare gli interventi di ristrutturazione, manutenzione straordinaria, demolizione e ricostruzione, per cui è stato emanato il D.L. n.76/2020 che da anche la definizione di stato legittimo dell’immobile (oggi art. 9 bis del D.P.R. 380/01): “Lo stato legittimo dell’immobile o dell’unità immobiliare è quello stabilito dal titolo abilitativo che ne ha previsto la costruzione e da quello che ha disciplinato l’ultimo intervento edilizio che ha interessato l’intero immobile o unità immobiliare, integrati con gli eventuali titoli successivi che hanno abilitato interventi parziali. Per gli immobili realizzati in un’epoca nella quale non era obbligatorio acquisire il titolo abilitativo edilizio, lo stato legittimo è quello desumibile dalle informazioni catastali di primo impianto ovvero da altri documenti probanti, quali le riprese fotografiche, gli estratti cartografici, i documenti d’archivio, o altro atto, pubblico o privato, di cui sia dimostrata la provenienza”.

La normativa del superbonus ha portato, quindi, alla luce la necessità di assicurare la regolarità dell’immobile dal punto di vista urbanistico ed edilizio come condizione indispensabile per dare corso ai lavori.

In realtà non è una novità, dato che il rischio di perdere le agevolazioni fiscali in caso di immobili non regolari è una questione datata, ma ora con la possibilità di ottenere lo sconto in fattura o la cessione di credito, nessuno vuole perdere tale opportunità.

Le disposizioni dell’impossibilità di ottenere agevolazioni fiscali in presenza di irregolarità edilizie sono contenute nell’art.49 del T.U. dell’edilizia e sono in vigore dal novembre del 1967, perché il T.U. ha ripreso le norme contenute nella legge n.765 del 1967.

Per il legislatore, quindi, dopo l’emanazione dei D.L. n.34/2020 e 76/2020 sembrava tutto chiaro e normale: i tecnici avrebbero dovuto attestare lo stato legittimo dell’immobile, attraverso l’accesso agli atti del Comune, visionando il titolo edilizio, riguardando l’immobile di interesse, e magari prima di iniziare i lavori che danno diritto al superbonus, potevano regolarizzare alcune difformità attraverso le tolleranze o i diversi casi di sanatoria previste sempre all’interno del T.U.

Non è andata così come si sperava, la normativa sul superbonus stenta ancora oggi a decollare, e qui ritornano alla luce gli abusi edilizi commessi negli del boom economico fino agli inizi degli anni ‘90 del secolo scorso.

Non sono pochi i costruttori edili che, in anni in cui i controlli erano abbastanza labili se non inesistenti, dopo aver ottenuto l’autorizzazione edilizia (detta licenza o concessione edilizia), realizzavano i fabbricati in parziale o totale difformità dai titoli ottenuti, difformità che riguardavano sia i parametri urbanistici (altezze, distanza tra fabbricati, volumetrie) che edilizie.

Non si presentavano le dovute richieste di varianti in corso d’opera e in ogni caso non si presentava neanche lo stato finale. Gli immobili cosi realizzati venivano regolarmente venduti agli ignari acquirenti e negli anni questi immobili sono stati più volte trasferiti, senza che nessuno avesse niente da obiettare.

Oggi non sono pochi i proprietari che si trovano nella imbarazzante e triste condizione di aver scoperto che i loro immobili, acquistati con sacrificio, sono da considerarsi realizzati in totale o parziale difformità dal titolo edilizio originario e cosa ancor peggio tali difformità non sono sanabili con le attuali leggi.

Questa situazione è diffusa in tutta la penisola e riguarda un gran quantità di immobili e, quindi, di proprietari.

Tale situazione era già conosciuta dai primi anni 2000, ma la sua reale consistenza è venuta alla luce solo oggi ed ha acquistato una maggiore attenzione come detto dopo l’approvazione della legge del superbonus e del decreto semplificazione – D.L. n. 70/2020 – convertito in legge n.120/2020 che ha inserito nell’art. 9 bis del D.P.R. n.380/2001 (Testo Unico sull’Edilizia) la definizione di legittimità dell’immobile. Questo ha bloccato la richiesta di autorizzazioni per efficientamento energetico del patrimonio edilizio e per la sua messa in sicurezza.

Quindi, il Governo è dovuto di nuovo intervenire con il D.L. n.77/2021 che all’art. 33 prevede che per gli interventi riguardanti il superbonus che non siano di demolizione e ricostruzione basta la Cila senza l’asseverazione di legittimità urbanistica dell’immobile, pensando così di aver risolto il problema.

In realtà si è messa la polvere sotto il tappeto, poi chi vivrà vedrà.

Non si è data una soluzione al problema, si è voluto solo rimuoverlo rinviando la soluzione a data da destinarsi.

Ciò perché parlare di condono in edilizia suscita la naturale indignazione dei più, specie oggi, con i cambiamenti climatici in atto che già lasciano intravedere le drammatiche conseguenze.

Eppure gli stessi che si indignano per il condono edilizio non si fanno sentire altrettanto con forza quando vengono emanati i condoni fiscali (mascherati o espliciti), come se questi non producessero danni al territorio forse anche maggiori.

Ora gran parte dei proprietari di immobili costruiti tra gli anni ‘60 e fine anni ‘80 si trovano ad essere abusivi loro malgrado, e non hanno fatto a suo tempo quando avrebbero potuto farlo, richiesta di condono, perché ignari pensavano a ragione che la cosa non li riguardava.

Credo che sia doveroso dare a questi proprietari la possibilità, concessa agli abusivi totali – che oggi sono quelli che ricorrono maggiormente ai benefici di legge – di condonare tali immobili.

Non si propone una nuova legge sul condono, ma semplicemente una riapertura dei termini delle legge sui condoni del 1985 e del 1993 per quelle situazioni che all’epoca previste dalle legge erano abusive ma non ne erano a conoscenza dei nuovi proprietari.

Credo che questi casi possono essere addirittura inseriti come possibilità di sanatoria speciale all’interno del T.U.

 

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Pasquale Persico
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